한영신 의원 5분자유발언

존경하는 220만 충남도민 여러분! 안녕하십니까? 더불어민주당 천안 출신 한영신 의원입니다.

이종화 부의장님과 선배·동료의원님들과 양승조 도지사님, 신익현 부교육감님을 비롯한 공직자 여러분! 건강한 모습으로 뵙게 되어 반갑습니다. 올해도 얼마 남지 않았습니다.

올해 계획하셨던 모든 일들을 알차게 마무리하시는 보람찬 연말이 되시기를 바랍니다. 본 의원은 이번 시간을 통해 도시계획시설 일몰제에 대해 질문드리고자 합니다. 도시계획시설 일몰제는 국가나 지방자치단체가 국공유지나 사유지를 도로, 공원, 학교 등 도시계획시설 예정부지로 결정해 놓고, 20년간 사업에 착수하지 않을 경우 도시계획시설 결정의 효력이 상실되도록 하는 제도를 말합니다. 20여 년 전 경기도 성남시 모 지역에서 학교시설부지로 지정된 토지소유주들이 국가를 상대로 손해배상 청구소송을 제기했습니다. 1999년 헌법재판소는 도시계획시설 결정으로 아무런 보상 없이 장기간 재산권 행사를 제한하는 것은 헌법상 재산권 보장에 위반된다고 헌법불합치 결정을 내렸습니다.

당시 헌법재판소는 토지의 사적 이용권이 배제된 상태에서 토지소유자로 하여금 10년 이상을 아무런 보상 없이 수인하도록 하는 것은 공익실현의 관점에서도 정당화될 수 없는 과도한 제한으로서 헌법상의 재산권 보장에 위배된다고 보아야 한다고 판단했습니다. 입법자는 되도록 이른 시일 안에, 늦어도 2001년 12월 31일까지 보상입법을 마련함으로써 법률조항의 위헌적 상태를 제거해야 한다고 결정하였습니다. 이 결정 이후 2000년 구 도시계획법에 도시계획시설 결정·고시일로부터 20년이 지날 때까지 도시계획시설 사업이 미집행 될 경우 결정·고시일로부터 20년이 되는 날의 다음 날 자동으로 도시계획시설 결정의 효력이 상실되도록 하는 도시계획시설 일몰제가 규정되었습니다.

이에 따라 내년 2020년 7월 1일부터 20년 이상 장기미집행 도시계획시설 결정이 자동 실효됩니다. 도시계획시설 일몰제에 대응하기 위해서 적극 행정을 시행해야 합니다. 내년 2020년 6월 30일까지는 시간이 얼마 남아있지 않습니다.

도시 내에 꼭 유지가 필요한 공원과 시설에 대한 현황을 파악하고 진행해야 합니다. 도시공원의 유지도 필요하지만 사유재산의 과도한 제한은 재산권 행사를 침해하는 것입니다. 또 50여 년을 넘게 기다려온 주민들의 입장에서는 공원 해제를 바라고 있습니다.

충청남도 미집행 도시계획시설의 현황을 보도록 하겠습니다. (자료화면 띄움) 표에서 보시는 바와 같이 2020년 7월 실효대상 도시계획시설이 여의도 면적의 8배에 해당하는 27.4㎢에 이르고 있습니다. 필요한 재원은 5.4조로 추정되어 사실상 재원조달이 어려운 것으로 보여 집니다.

미집행 도시계획시설 대부분은 도시지역에 일정규모의 도로와 공원을 의무적으로 확보하도록 한 법적기준에 의해 발생하는 것으로 해당시설 중 상당수가 국가가 결정한 시설이라는 점을 주목할 필요가 있습니다. 도로가 2167개소 83%, 공원이 55개소로 35%입니다. 충남도는 미집행 도시계획시설 해소를 위해 많은 노력을 하고 있는 것으로 알고 있습니다.

최근 10년간 267.7㎢에 대한 집행 및 관리방안으로 미집행시설 40%를 해소했다고 보고되고 있습니다. 세부적으로 들여다보면 도로가 77.5㎢, 공원이 1.8㎢, 기타 하천 등이 146.4㎢ 등 주요 시설에 투자하여 조성 완료되었다고 합니다. 2008년 59.7㎢였던 미집행 도시계획시설에 대하여 21.8㎢를 해제하여 2018년 37.9㎢의 미집행 도시계획시설이 남아 있다는 보고가 있습니다.

또한 도시자연공원 34개소 20.2㎢, 255개의 미집행 공원 중 약 13.3%를 2017년 말 도시자연공원구역으로 지정했고, 2018년부터 2025년까지 6개소 2.3㎢에 대해 민간특례공원으로 추진 중인 것으로 알고 있습니다. 한편 주민이용도가 높고 실효시 난개발 우려가 있는 공원 50개소 3.2㎢를 우선관리지역으로 선별해 2018년부터 2025년까지 지방재정, 민간특례, 국고사업과 연계하여 추진 중인 것으로 보고되었습니다. 그러나 이러한 노력에도 불구하고 2020년 7월 실효 전 장기미집행시설 모두를 집행하는 것은 어려울 것으로 보이고 있습니다. 2019년 9월 10일 국토교통부가 발표한 보도자료에 의하면 충남도의 성적이 그리 좋지 않습니다.

그간 지방자치단체에서 얼마나 공원조성을 위해 노력했는지 확인할 수 있는 공원으로 결정된 전체면적 중 실제 조성된 공원의 비율을 나타내는 공원집행률에서 충청남도는 53%로 전국평균 52%보다 1% 가량 높은 전국 7위 수준에 그치고 있습니다. 장기미집행 공원 중 공원을 지키기 위해 얼마나 노력하고 있는지 확인할 수 있는 지표라 할 수 있는 2020년 7월 일몰대상 공원 중에서 조성 중인 공원의 비율을 나타내는 공원조성계획률에서 충청남도는 전국평균 45%에 미치지 못하는 34%로 전국 10위에 머물고 있습니다. 지방자치단체에서 공원조성에 얼마나 높은 비중을 두고 재원마련을 위해 노력하고 있는지 확인할 수 있는 지표인 지자체별 2019년 예산대비 2019년에서 2020년간 공원조성을 위한 재정투입액 비율인 예산투입률에서 충청남도는 전국평균 2.9%에 미치지 못하는 1.8%로 전국 12위를 차지하고 있습니다. 2017년 기준 지자체별 매수실적을 보면 충남은 매수청구 216만 3251㎡ 중 1만 8439㎡로 0.85%의 실적을 보이고 있습니다.

도시계획시설 일몰제 대상시설 중 가장 큰 비중을 차지하고 있는 시설은 공원입니다. 공원은 도시자연경관 보호와 시민의 건강, 휴양 및 정서생활 향상에 큰 기여를 하고 있습니다. 특히 나무가 미세먼지 저감효과에 큰 역할을 하고 있다는 연구결과가 발표되면서 도심에 위치한 공원에 대한 관심이 높아지고 있습니다.

국립산림과학원에 따르면 도시숲은 우울증상을 완화시키고 가로수는 평균 2.3에서 2.7℃, 교통섬 나무그늘은 평균 4.5℃의 온도저감 효과가 있다고 합니다. 또한 나뭇잎은 미세먼지를 흡착, 흡수하고 가지와 나무줄기가 침강하는 미세먼지를 차단하는 효과가 있습니다. 평균적으로 미세먼지의 25.6%, 초미세먼지의 40.9%를 저감시키는 것으로 나타나고 있습니다.

그러나 일몰제 시행이 수개월 앞으로 다가오면서 앞서 말씀드린 바와 같이 전국적으로 367.7㎢의 공원부지가 도시계획시설 결정에서 해제될 예정입니다. 충남도는 도시공원일몰제 대응을 위한 워크숍을 열고 다른 지자체의 사례를 검토하고 대안을 찾으려는 노력을 하고 있는 것으로 보입니다. 충청남도는 2020년 일몰이 도래하는 미집행 도시공원 120개 지역 1189만 2960㎡를 시군별로는 서산시가 17곳, 천안시가 16곳, 보령시 15곳 등으로 나타나고 있습니다.

도시공원 확보와 유지를 위해서는 사업비가 많이 들기 때문에 이에 대한 준비를 해야 합니다. 충남연구원은 장기미집행 도로, 공원을 국가사업으로 추진해야 한다는 주장을 제기하였습니다. 국가사업으로 추진하기 위해서는 충남도뿐만 아니라 다른 지자체와 연대해서 중앙정부에 건의하고 협의해나가야 할 것입니다.

우리 도는 120개 지역에 약 1조 8000억 원 이상이 필요한 것으로 추정되고 있습니다. 천안시의 경우 일봉공원, 노태공원, 청룡공원, 청수공원 등에서 민간특례사업을 추진하고 있습니다. 청수공원 사례를 보면 청수동 210-7번지 일대, 청수근린공원은 약 24만 330㎡로 1968년 8월 도시공원으로 지정되었습니다. 50년 넘게 재산권 행사를 할 수 없었던 상황에서 2015년 지자체는 민간공원특례사업자 공고를 하여 토지소유주는 지자체가 행정소송을 진행하여 정신적 물질적 피해를 당하고 있다고 탄원서를 제출하며 호소하고 있습니다.

토지소유주들은 지난 오랜 시간동안 재산권 행사를 하지 못하고 납세의 의무를 다하고 고통만 당해왔다고 합니다. 이에 더해 다시 토지를 강제수용하고 30%만 개발할 수 있게 하고 나머지 70%는 기부체납 해야 한다는 점에 반발하고 있는 것입니다. 2019년 5월 15일 자 중부매일 기사를 보면 그린벨트로 고통 받는 청수공원 내 모녀의 사연이 있습니다.

사연을 직접 들어보시겠습니다. (16시35분 동영상 상영개시) (16시37분 동영상 상영종료) 농기계를 보관하기 위해 자기 땅에 창고를 지었더니 1700만 원의 벌금을 내야 했고 또 미끄럼 방지를 위해 계단 위에 지붕을 올렸다가 철거명령과 벌금을 받았다는 내용입니다. 도시공원 내에 무허가 건축물이라는 게 벌금과 철거의 이유였다고 합니다.

공원에서 해제되면 자연녹지로 전환되어 건폐율 20%로 나머지 80%는 공원으로 유지하는데 반해, 30% 개발되는 민간특례사업으로 시행 될 경우 오히려 공원이 축소될 거라고 합니다. 이 모녀는 도시공원 지정 후 불편한 점이 무엇이냐는 질문에 불편을 넘어 생사가 달린 문제라고 합니다. 공원을 유지하고 지키는 것은 매우 중요하고 필요합니다.

그러나 주민들의 재산권을 지켜주는 것도 함께 시행되어야 합니다. 합리적인 보상으로 수십 년간 어려움을 겪어온 주민들의 고통을 덜어주려는 상생의 정책이 필요합니다. 일몰제 시행이 수개월 앞으로 다가오면서 전국적으로 약 367.7㎢의 공원부지가 도시계획시설 결정에서 해제될 예정입니다.

일부 토지소유주들은 일몰제를 앞두고 미집행 중임에도 주민들이 공원처럼 이용해왔던 본인소유 토지에 철조망을 치거나 입구를 폐쇄하여 일반인의 출입을 막는 등 공원조성 주체인 지방자치단체와 소유주 간의 갈등이 커지고 있습니다. 공원일몰제를 앞두고 여러 지방자치단체가 창의적이고 적극적 행정을 통해 공원을 지켜내기 위해 노력하고 있습니다. 부산시의 경우 임차공원을 전국 최초로 도입 추진하고 있으며 실행 시 재정 90억 원 이상을 아낄 수 있을 것이라는 전망입니다.

구체적으로 공원 소유자와 합의하여 무료로 사유지를 임차하는 대신 해당부지의 재산세를 감면해 주는 방식을 논의하고 있는 것으로 알고 있습니다. 대구시는 주민들의 편익을 최대로 높일 수 있는 공원 조성을 위해 주거 밀집도, 공원시설 설치 가능도, 주민 생활반경 등을 분석하여 제한된 예산으로 최대한 많은 주민들이 혜택을 누릴 수 있도록 하기 위하여 공간정보시스템, 빅데이터 분석 등 과학적 기법을 활용하여 최적의 공원 20개를 지난 8월 선정하였습니다. 선정된 20개 공원의 반경 1㎢ 이내에서 이용할 수 있는 주민이 130만 명에 달하며 이는 대구광역시의 주민 240만 명의 절반이 넘는 수준입니다.

정부는 장기미집행 공원 해소방안 대책으로 지방채 이자 지원, 국공유지 실효유예 등 지원방안을 추진하고 있다고 하나 실효적인 대책이 나와야 합니다. 하지만 실제적인 대책은 마련되지 못하고 있는 상황에서 2020년 7월이 되더라도 10년 이상 공원 기능을 유지하기 위한 공원녹지법 개정에 더 기대를 걸고 있는 것이 아닌지 우려가 됩니다. 토지소유주들은 오랜 시간 재산권 행사 제한에 따른 경제적 손해에 대해 시세에 비례한 적정한 수준의 보상이 필요하다고 합니다.

공원 해제를 하는 경우 자연녹지로 건폐율 20%로 개발 가능하기 때문에 30% 개발하는 민간특례사업보다 공원을 더 많이 유지할 수 있다고 하며 공원 지정 해제를 요구하고 있습니다. 이에 대한 방안과 의견은 무엇입니까? 두 번째, 공원 유지를 주장하는 환경단체와 공원 개발에 반대하는 시민의 의견을 어떻게 받아들일 것인가 하는 문제입니다.

공원 유지에는 충분히 공감하나 공원을 유지하기 위해서는 해당 토지를 지자체에서 전부 매입하기 위해 많은 재정이 투입되어야 합니다. 이는 현실적으로 어려운 실정입니다. 이에 대한 의견은 무엇입니까?

세 번째, 1999년 헌법재판소의 구 도시계획법 헌법불합치 결정 이후 20년의 세월을 충청남도에서는 도시공원일몰제에 대비하여 무엇을 하였는지 되돌아봐야 한다고 생각합니다. 민간특례공원 8개소 2.3㎢를 추진 중이며, 2018년 7월부터 2019년 3월까지 우선관리공원 선별 등 관리방안을 마련 중이라는 보고가 있습니다. 이러한 사업들이 왜 2010년대 중반 이후에 추진되는지 묻고 싶습니다.

이러한 사실 또한 헌법재판소 결정 이후 장기적 대책을 마련한 것이 아니라 시간에 쫓겨 도시공원일몰을 앞두고 임시방편으로 대처한 때문이 아닌가 하는 의문이 듭니다. 지난 20년 동안 충청남도에서는 어떻게 준비를 해 왔는지 이에 대한 답변을 해 주시기 바랍니다. 네 번째, 2018년 결산 기준 도내 시군재정자립도는 평균 30.8%에 불과한 것으로 나타나 자체적인 자원조달이 어려울 것으로 보입니다.

지방채 발행을 통한 재원조달 방법이 현실적인 대안이라고 봅니다. 도에서는 이자가 상대적으로 낮은 지역개발기금을 적극 활용하여 시군의 이자부담을 덜어줘야 한다고 생각하는데 도지사님의 생각은 어떠신지요? 남아있는 시간 동안 충청남도에서는 어떤 방안을 가지고 어떻게 대응할 것인지 답변해 주시기 바랍니다.

다섯 번째, 타 지방자치단체의 경우 임차공원의 도입과 민간공원 사업, 공간정보시스템, 빅데이터 분석 등 과학적 기법을 활용한 최적공원 선정 등 공원일몰제를 앞두고 창의적이고 적극적인 행정 사례가 있습니다. 충청남도의 경우 이러한 우수사례로 꼽을 수 있는 사례를 말씀해 주시기 바랍니다. 이상으로 질문을 마치겠습니다.

끝까지 경청해 주셔서 감사합니다.